Skip to content

Ιστόλογος

Αρχή Νεότερα του 2017 Αναθεώρηση του θεσμικού πλαισίου της τοπικής Αυτοδιοίκησης [1]
Αναθεώρηση του θεσμικού πλαισίου της τοπικής Αυτοδιοίκησης [1] Εκτύπωση E-mail

του Γιώργου Αγοραστάκη

Για την ιστορία...

Ως μέλος της Επιτροπής Αναθεώρησης του θεσμικού πλαισίου της Τοπικής Αυτοδιοίκησης του Υπουργείου Εσωτερικών, -στην οποία κλήθηκα να συμμετέχω ως εμπειρογνώμονας και όχι ως αντιπρόσωπος κανενός οργάνου ή παράταξης- κατέθεσα τις παρακάτω θέσεις «επί της αρχής», συμπληρωματικά στην εισήγηση του Πρόεδρου και Γ.Γ. ΥΠΕΣ Κώστα Πουλάκη, στη συνεδρίαση στις 26/7/2016:

 

1)Συνολική μεταρρύθμιση

Η μεταρρύθμιση δεν μπορεί να είναι αποσπασματική και μεμονωμένη (μόνο για τους ΟΤΑ), αλλά συνολική και να περιλαμβάνει και τη δημόσια Διοίκηση. Η αποκέντρωση και η ανακατανομή των εξουσιών – αρμοδιοτήτων μεταξύ κρατικής Διοίκησης και Αυτοδιοίκησης δεν πρέπει να περιοριστεί σε επουσιώδη και δευτερεύοντα ζητήματα. Επίσης δεν πρέπει να περιοριστεί μόνο στ’ αντικείμενα της αποκεντρωμένης Διοίκησης και Αυτοδιοίκησης αλλά στο σύνολο της κρατικής Διοίκησης. Αυτό συνεπάγεται την εμπλοκή στην υπόθεση και άλλων Υπουργείων.

Η αποκεντρωμένη συγκρότηση του Κράτους, που προβλέπεται από το άρθρο 101 (Διοικητική αποκέντρωση) του Συντάγματος, πρέπει να εξεταστεί και να προσδιοριστεί συγκεκριμένα, ώστε να μην είναι ανταγωνιστική και να λειτουργεί σε βάρος της Αυτοδιοίκησης, όπως γίνεται μέχρι σήμερα. Γι’ αυτό πρέπει εξ ‘αρχής να υπάρχει προσδιορισμός των πεδίων και σαφής διαχωρισμός αρμοδιοτήτων μεταξύ κρατικής Διοίκησης και Αυτοδιοίκησης, όπως και ευκρινής κατά το δυνατόν οριοθέτηση των αρμοδιοτήτων κάθε επιπέδου Αυτοδιοίκησης, ώστε να μην υπάρχουν αλληλεπικαλύψεις. Η αποκέντρωση πρέπει να εξασφαλίσει στην Αυτοδιοίκηση ενισχυμένο ρόλο και περιεχόμενο στις δημόσιες υποθέσεις. Το κράτος πρέπει να περιοριστεί στον -από το Σύνταγμα προβλεπόμενο - επιτελικό του ρόλο[1].

2)Η συνταγματική θέση της Αυτοδιοίκησης και τα συνταγματικά κωλύματα

Από την αρχή πρέπει να καθοριστεί πως θα ρυθμιστούν τα θέματα αυτοδιοικητικών αρμοδιοτήτων, στην άσκηση των οποίων στο παρελθόν εμφανίστηκαν «συνταγματικά κωλύματα» στα διοικητικά δικαστήρια. Αναφέρομαι κυρίως σε καθαρά «αυτοδιοικητικές» (κατά την γνώμη μου) αρμοδιότητες: χωροταξίας, πολεοδομίας, περιβάλλοντος, διαχείρισης νερού και για τις οποίες αφαιρέθηκε από την Αυτοδιοίκηση το αποφασιστικό/κανονιστικό σκέλος και της αποδόθηκε κατά περίπτωση το γνωμοδοτικό ή εκτελεστικό.

Το 2001 με τη συνταγματική αναθεώρηση, έγινε ένα δειλό βήμα προς την κατεύθυνση της ενίσχυσης με αρμοδιότητες της Αυτοδιοίκησης και για την αντιμετώπιση των προβλημάτων που είχαν ανακύψει από την εισαγωγή του β’ βαθμού. Στην παράγραφο 1 του άρθρου 102[2] θεσπίστηκε το τεκμήριο αρμοδιότητας των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης για τις «τοπικές υποθέσεις» και ορίστηκε η ρητή εξουσιοδότηση του νομοθέτη για την ανάθεση «κρατικών» αρμοδιοτήτων - εκτελεστικών και κανονιστικών, που συνιστούν συνταγματική αποστολή του Κράτους, όπως της Πολεοδομίας, Ρυμοτομίας, Παιδείας, Κοινωνικής πολιτικής, Υγείας κ.ο.κ. - σε όργανα της Τοπικής Αυτοδιοίκησης. Ωστόσο στην συνέχεια ο νομοθέτης ουδέποτε όρισε και ξεκαθάρισε ποιες είναι «τοπικές υποθέσεις» και ποιες δεν είναι. Όπως και ουδέποτε όρισε κι αναγνώρισε τις καθαυτού «κρατικές αρμοδιότητες» που ανατίθενται στην Αυτοδιοίκηση.

Οι λόγοι γι’ αυτή την αντιμετώπιση ήταν καθαρά πολιτικοί: κι οφείλονται στο γεγονός ότι οι παρελθούσες κυβερνήσεις επ' ουδενί ήθελαν την αποκέντρωση και στην πράξη έκαναν οτιδήποτε για να την εμποδίσουν. Ήταν απρόθυμες ακόμα και για ένα πρακτικό λόγο: για να μην υποχρεωθούν σε μεταβίβαση των πόρων όπως προβλέπει το σύνταγμα άρθρο 102 παρ.3[3].

Έτσι ήρθε η Δικαιοσύνη, δέσμια μιας συγκεντρωτικής αντίληψης για το Κράτος, προκατειλημμένη απέναντι στην Τοπική Αυτοδιοίκηση, κι αρνήθηκε την κανονιστική αρμοδιότητα τους, σε ορισμένες υποτιθέμενες «κρατικές αρμοδιότητες». Κάνοντας διασταλτική ερμηνεία κυρίως του άρθρου 24 (Προστασία του περιβάλλοντος) του Συντάγματος, απέκλεισε την Αυτοδιοίκηση από κρίσιμους τομείς χωρικής πολιτικής. Δημιούργησε έτσι τα προσκόμματα της νομολογίας και τα κωλύματα γύρω από τις ουσιαστικότερες αρμοδιότητες της Αυτοδιοίκησης.

Η πρόβλεψη του συντάγματος ό,τι ο Νομοθέτης ορίζει τις «τοπικές υποθέσεις» και ότι μπορεί αναθέτει στην Αυτοδιοίκηση οποιαδήποτε κρατική αρμοδιότητα είναι σαφής, κανονιστικά πλήρης και υπερεπαρκής. Δεν χρειάζεται -κατά την γνώμη μου- μια άλλη συνταγματική μεταρρύθμιση στο μέλλον, που θα ενσωματώσει στο Σύνταγμα μια αναλυτικότερη αναφορά, για το ποιες αρμοδιότητες ανήκουν στην κεντρική και την αποκεντρωμένη Διοίκηση και ποιες στην Αυτοδιοίκηση.

Ως εκ τούτου, βασικό έργο της Επιτροπής είναι να προσδιορίσει το ποιες είναι οι «τοπικές υποθέσεις» για τις οποίες συντρέχει το τεκμήριο της αρμοδιότητας στην Αυτοδιοίκηση και το ποιες είναι οι κρατικές αρμοδιότητες -κανονιστικές και εκτελεστικές- που πρέπει να μεταβιβαστούν δια νόμου στην Αυτοδιοίκηση (ανάλογα α’ ή β’ βαθμού). Εδώ, ένας νέος νόμος για την Αυτοδιοίκηση πρέπει να είναι ευθυγραμμισμένος με το Σύνταγμα ακόμα στην χρησιμοποιούμενη νομική ορολογία.

Σε συνδυασμό με τα προηγούμενα πρέπει να ξεκαθαρίσει -από ειδικούς συνταγματολόγους- και από το νομοθέτη, το αυτονόητο: εάν δηλαδή η Αυτοδιοίκηση ως θεσμός ανήκει στο κράτος ή όχι. Όπως αποδείχτηκε η δικαιοσύνη φαίνεται να διακατέχεται από μια αντίληψη, που αντιμετωπίζει την Αυτοδιοίκηση, όχι ως ένα συστατικό θεσμό, μια συνιστώσα του Κράτους, που ανήκει στο Κράτος και είναι αναπόσπαστο τμήμα του πολιτικού και του διοικητικού του συστήματος, αλλά ως ένα τρίτο μέρος που δεν ανήκει στο Κράτος. Αυτός ο παραλογισμός και η νομική αμφισημία πρέπει να τελειώσει.

3) Η εφαρμογή της αρχής της εγγύτητας, της επικουρικότητας και της αυτονομίας στην δημόσια Διοίκηση.

Αυτές οι αρχές πρέπει να βρούνε το πραγματικό τους περιεχόμενο. Να πάψουν να είναι γενικές διακηρύξεις χωρίς αντίκρισμα. Η σκοπούμενη ανακατανομή αρμοδιοτήτων μεταξύ των επιπέδων Διοίκησης και Αυτοδιοίκησης, πρέπει πολύ συγκεκριμένα να σχεδιαστεί τη βάση αυτών των αρχών. Συγκεκριμένα:

* της εγγύτητας, με την οποία η διοίκηση ασκείται όσο το δυνατόν πλησιέστερα στον πολίτη

* της επικουρικότητας ως προς την κατανομή διοικητικών αρμοδιοτήτων, όπου η ψηλότερη βαθμίδα της δημόσιας Διοίκησης ασκεί μόνον εκείνες τις διοικητικές αρμοδιότητες που η χαμηλότερη βαθμίδα δεν μπορεί να ασκήσει αποτελεσματικά

* και της αυτονομίας όπου κάθε επίπεδο Αυτοδιοίκησης πρέπει να λειτουργεί με αυτοτέλεια, έχοντας την ικανότητα να ρυθμίζει και να διευθύνει, στα πλαίσια του νόμου τις δημόσιες υποθέσεις του χώρου του.

Στη βάση αυτών των αρχών θα πρέπει να προσδιοριστούν και να οριοθετηθούν οι αρμοδιότητες που θα ασκούνται από κάθε επίπεδο Αυτοδιοίκησης. Οι αρμοδιότητες που ανατίθενται στους αυτοδιοικητικούς οργανισμούς πρέπει να είναι πλήρεις και αποκλειστικές, χωρίς να αμφισβητούνται ή να περιορίζονται από άλλη αρχή, παρά μόνο στα πλαίσια του νόμου.

Ο μόνος περιορισμός που θα προκύψει στη συνέχεια σχετίζεται με την δυνατότητα άσκησης ορισμένων αρμοδιοτήτων από ορισμένους ΟΤΑ. Εδώ πρέπει να σημειωθεί η παταγώδης αποτυχία του «Καλλικράτη» με τις ρυθμίσεις των άρθρων 94 και 95 για την μεταφορά και άσκηση αρμοδιοτήτων από τους ΟΤΑ.

Επειδή στην πορεία θα βρεθούμε μπροστά στο ζήτημα της «δυνατότητας άσκησης μιας αρμοδιότητας» από όλους τους ΟΤΑ, πρέπει από την αρχή να είμαστε σαφείς στο εξής:

Όπως έχει αποδειχθεί, οι ΟΤΑ ούτε είναι, ούτε μπορούν να γίνουν ισοδύναμοι και άρα ικανοί να διαχειρίζονται τα ίδια πράγματα. Γι’ αυτό, για ορισμένες αρμοδιότητες και υπηρεσίες, που δεν είναι δυνατή η άσκησή τους στο πρωτοβάθμιο επίπεδο, θα πρέπει να ασκούνται σε επίπεδο νομού (όχι παραπάνω) από την δευτεροβάθμια Αυτοδιοίκηση. Εξ ανάγκης θα επανέλθομε σ’ ένα σύστημα όπου η β’ βάθμια Αυτοδιοίκηση θα ασκεί τις αρμοδιότητες που η α’ βάθμια δεν μπορεί. Η δευτεροβάθμια Αυτοδιοίκηση θα πρέπει να συνδράμει και θα βοηθά (υποχρεωτικά) την α’ βάθμια στους τομείς και τις υπηρεσίες που (η α’ βάθμια) δεν μπορεί. Αυτό που γίνεται σήμερα με τις προγραμματικές συμβάσεις μεταξύ α’βάθμιας και β’βάθμιας, είναι ένα εντελώς ανεπαρκές και μεροληπτικό υπέρ των ημετέρων ΟΤΑ.

4) Η αποκέντρωση δεν πρέπει να οδηγεί σε μια νέα περιφερειακή συγκέντρωση.Ο «Καλλικράτης» στο β’ βαθμό δημιούργησε μια νέα συγκέντρωση στο κέντρο της Περιφέρειας. Η συγκέντρωση αυτή είναι πολιτική και διοικητική. Οι απόμακρες περιοχές είναι εντελώς αποκομμένες από τα περιφερειακά κέντρα εξουσίας. Έτσι εκ των πραγμάτων τίθεται το ζήτημα της ενδοπεριφερειακής αποκέντρωσης. Η εφαρμογή της αρχής της εγγύτητας και της «επικουρικότητας» πρέπει να είναι κατά το δυνατόν πλήρης (και εσωτερικά) στο β’ βαθμό Αυτοδιοίκησης.

Με τον «Καλλικράτη» δημιουργήθηκε ένα πολιτικό κενό στο βασικό κύτταρο του αντιπροσωπευτικού πολιτικού μας συστήματος (κοινοβούλιο) που είναι ο νομός. Με το να μην υπάρχει κανένα πολιτικό όργανο στην β’ βάθμια αυτοδιοίκηση στο νομό, προστρέχουν (αλλότρια) οι βουλευτές να καλύψουν τα αναφυόμενα πολιτικά (αυτοδιοικητικά) θέματα.

Ως εκ τούτων χρειάζεται αναθεώρηση η εσωτερική διάρθρωση – πολιτική και διοικητική- της Περιφερειακής Αυτοδιοίκησης και ενίσχυση της νομαρχιακής δομής και λειτουργίας της.

5) Η «Αυτοδιοίκηση» και η δημοκρατία [συμπληρωματικά στις προτάσεις εισήγησης]

Η μεταρρύθμιση πρέπει να είναι δημοκρατική, να θεραπεύει και να αποκαθιστά την τρωμένη εμπιστοσύνη του αντιπροσωπευτικού συστήματος, να ενισχύει την «άμεση» συμμετοχή των πολιτών και την αυτοδιοίκηση των υποθέσεων τους. Η δημοκρατική ενίσχυση του θεσμού δεν θα επιτευχθεί μόνο μ’ ένα δημοκρατικότερο σύστημα αντιπροσώπευσης (απλή αναλογική) αλλά και από την άμεση συμμετοχή των πολιτών στην λήψη των αποφάσεων που τους αφορούν.

Πρέπει να είναι σαφές ότι ουσιαστική δημοκρατία μπορεί να υπάρχει μόνο όταν το διακύβευμα, το αντικείμενό της είναι η πραγματική εξουσία. Όταν οι συμμετέχοντες μπορούν και παίρνουν τις τελικές αποφάσεις. Γι’ αυτό αφενός πρέπει να εκλείψουν όλες εκείνες οι «δήθεν» συμμετοχικές/γνωμοδοτικές διαδικασίες που υπάρχουν για να ρίχνουν στάχτη στα μάτια και αφετέρου να εμπλουτιστεί ο θεσμός της α’ βάθμιας με ορισμένες διαδικασίες άμεσης δημοκρατίας.

Για το εκλογικό σύστημα, είναι λογικό ότι πρέπει να υπάρχει εναρμόνιση με το εκλογικό σύστημα της απλής αναλογικής, που ψηφίστηκε από τη Βουλή. Για την έμμεση ή άμεση εκλογή του Δημάρχου/Περιφερειάρχη πρέπει να δούμε τα συστήματα ευρωπαϊκών χωρών και να επιλέξομε τι μας ταιριάζει καλύτερα. Η γνώμη μου πλησιάζει προς το Γερμανικό σύστημα.

Εκ των πραγμάτων, εκτός των άλλων, εδώ τίθεται το ζήτημα των μεγεθών των ΟΤΑ. Η συμμετοχή δε μπορεί να υπάρξει όταν τα μεγέθη των ΟΤΑ δεν είναι τα κατάλληλα, για να μπορεί να συνευρεθεί και να λειτουργήσει η τοπική κοινωνία.

6) Για την γεωγραφική αναδιάταξη της Αυτοδιοίκησης

Με τον «Καλλικράτη», καθορίστηκε αυθαίρετα ότι το πρόβλημα της Αυτοδιοίκησης βρίσκεται στο μικρό μέγεθος των ΟΤΑ και για τη θεραπεία του επιβλήθηκαν αδιάκριτα οι συνενώσεις σε υπερμεγέθεις ΟΤΑ. Σε μια χώρα που χαρακτηρίζεται από γεωγραφικό κατακερματισμό, ανισοκατανομή του πληθυσμού, μεγάλη αναπτυξιακή ανισότητα και ανομοιομορφία μεταξύ των περιοχών, επιβλήθηκε η υπερμεγέθης ομοιομορφία.

Ειπώθηκαν πάρα πολλά ψέματα για τα μεγέθη των ΟΤΑ των Ευρωπαϊκών χωρών και ό,τι έπρεπε να τους μοιάσομε, να εξευρωπαϊστούμε κτλ. Δυστυχώς είμαστε πολύ λίγοι εκείνοι που αντισταθήκαμε σ’ αυτό το παραλογισμό. Λέγαμε τότε: «Οι συνενώσεις ορισμένων ΟΤΑ είναι αναγκαίες μόνο σε περιπτώσεις όπου υπάρχει ενότητα γεωγραφική, πολεοδομική, οικονομική, κοινωνική. Οι συνενώσεις και η δημιουργία τεράστιων Δήμων, ειδικά σε ορεινές και αγροτικές περιοχές, όπως και σε ανομοιογενείς περιοχές είναι επικίνδυνη. Γεωγραφικά εκτεταμένοι αυτοδιοικητικοί οργανισμοί με λειτουργίες και όργανα απομακρυσμένα από τις τοπικές κοινωνίες και τους πολίτες, στην πορεία θα παραγκωνίσουν το κοινωνικό σώμα και θα μετατραπούν σε απρόσωπη και απόμακρη κρατική διοίκηση. Οι μικρές κι απομακρυσμένες από τη έδρα του Δήμου κοινότητες θα βρεθούν στο περιθώριο. Η δημοκρατία στη μεγάλη κλίμακα των ΟΤΑ θα εξασθενήσει».

Στα πλαίσια της επιτροπής, δεν μπορεί παρά να επανεξεταστεί όλο αυτό το εξάμβλωμα και να εξαχθούν τα κατάλληλα συμπεράσματα. Σε δεύτερη φάση, πρέπει να καθοριστούν τα αντικειμενικά κριτήρια και τα βέλτιστα μεγέθη των ΟΤΑ ώστε να μπορεί να λειτουργήσουν οι τοπικές κοινωνίες στα πλαίσια της Αυτοδιοίκησής τους και να σχεδιαστεί η νέα γεωγραφική αναδιάταξη. Είναι αναγκαίο να σχεδιαστούν από την αρχή ειδικές ρυθμίσεις για ομοειδείς περιοχές όπως για τις μητροπολιτικές περιοχές, τις νησιωτικές, τις ορεινές περιοχές.

7) Για τον αναπτυξιακό ρόλο της Αυτοδιοίκησης

Και βέβαια πρέπει να επανεξεταστεί στο σύνολό του το πλαίσιο σχεδιασμού της τοπικής ανάπτυξης. Ο «Καλλικράτης» αφαίρεσε οποιαδήποτε αναπτυξιακή προοπτική από το θεσμό. Στην πράξη οι ΟΤΑ δεν έχουν κανένα ρόλο και δεν μπορούν να αναλάβουν καμιά αναπτυξιακή πρωτοβουλία στην περιοχή τους.

Η διαχείριση του ΕΣΠΑ κατέληξε σε μια απόλυτα συγκεντρωτική διαδικασία. Το μονοπρόσωπο όργανο -ο «Περιφερειάρχης»- προΐσταται μιας υπηρεσίας αποκομμένης από τον αυτοδιοικητικό διοικητικό κορμό και αποφασίζει για τα πάντα….

Πρέπει να ορίσομε στις σημερινές συνθήκες πως εννοούμε το «δημοκρατικό αναπτυξιακό προγραμματισμό» και να προσδιορίσομε συγκεκριμένα ποιος θα είναι ο ρόλος των συλλογικών οργάνων στην αναπτυξιακή διαδικασία, στο σχεδιασμό, στην διαχείριση των αναπτυξιακών προγραμμάτων και στην ενεργοποίηση του αναπτυξιακού δυναμικού κάθε περιοχής.

8) Στο θέμα της Εποπτείας και του Έλεγχου νομιμότητας των πράξεων, έχει αποδειχθεί ότι όσο πιο αυστηροί κανόνες μπαίνουν, τόσο πιο γραφειοκρατικό και αναποτελεσματικό γίνεται το σύστημα. Τα πολιτικά όργανα πρωτίστως πρέπει να ελέγχονται πολιτικά.

Γι’ αυτό πρέπει να μπουν κανόνες μεγαλύτερης διαφάνειας, στις εσωτερικές διαδικασίες.

Επίσης πρέπει να γίνει υποχρεωτική η χρήση ολοκληρωμένων πληροφοριακών συστημάτων στην διαχείριση, τα οποία αυτόματα, να μην επιτρέπουν εκτροπές από τη νομιμότητα.

Ασφαλιστικές δικλείδες πρέπει να τεθούν προκειμένου να μην μπορούν να επικρατούν σε μια περιοχή καταστάσεις ανομίας, νομής της τοπικής εξουσίας από ομαδοποιημένα τοπικά συμφέροντα (λαϊκή διαφθορά).

Γιώργος Αγοραστάκης

6/8/2015

 


[1] «η κυβέρνηση και τα κεντρικά όργανα αναπτύσσουν λειτουργίες με επιτελικό χαρακτήρα, αφού ορίζουν την «γενική κατεύθυνση» (άρθρ. 101 παρ. 3), κατευθύνουν την «γενική πολιτική της Χώρας» (άρθρ. 82 παρ. 1), συντονίζουν και ελέγχουν τα περιφερειακά όργανα (άρθρ. 101 παρ. 3).

[2] Άρθρο 102 παρ.1 του Συντάγματος: «1. Η διοίκηση των τοπικών υποθέσεων ανήκει στους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης πρώτου και δεύτερου βαθμού. Υπέρ των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης συντρέχει τεκμήριο αρμοδιότητας για τη διοίκηση των τοπικών υποθέσεων. Νόμος καθορίζει το εύρος και τις κατηγορίες των τοπικών υποθέσεων, καθώς και την κατανομή τους στους επί μέρους βαθμούς. Με νόμο μπορεί να ανατίθεται στους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης η άσκηση αρμοδιοτήτων που συνιστούν αποστολή του Κράτους.»

[3] άρθρο 102 παρ.3 «…Κάθε μεταβίβαση αρμοδιοτήτων από κεντρικά ή περιφερειακά όργανα του Κράτους προς την τοπική αυτοδιοίκηση συνεπάγεται και τη μεταφορά των αντίστοιχων πόρων…»

 

Γιώργος ΑΓΟΡΑΣΤΑΚΗΣ

 

SOCIAL MEDIA

Επισκευθείτε τη σελίδα μου στο FacebookΑκολουθείστε τη σελίδα μου στο TwitterΕπισκευθείτε τη σελίδα μου στο Google Plus

ΑΝΑΓΝΩΣΤΗΡΙΟ

Συνδέεστε μαζί μας

TWEETS ΠΡΟΣΦΑΤΑ

ΣΥΝΔΕΣΜΟΙ

www.mikis-crete.gr